與충청권 단체장들 예산정책 협의 더불어민주당 김태년 원내대표와 이해찬 대표가 21일 충청권 예산정책협의 회를 갖고 있다.
김동주 기자 zoo@donga.com
16년 만에 부활한 ‘행정수도’… 균형발전 숙원? 부동산 미봉책?
7·10대책 이후]행정수도 이전론 몰아치는 당청 김태년 “여야 합의땐 개헌없이 가능” 부동산 정책 실패 부담감 덜고… 지방 숙원사업 해소까지 겨냥 노무현 정부 숙제 해결 의지도… 이재명 “주택시장 더 자극할 수도”
“여야가 합의하면 개헌이나 국민투표로 안 가도 행정도시 이전이 가능하다. ”(김태년 더불어민주당 원내대표)
“‘모든 것을 다 옮긴다’는 전면적인 이전을 목표로 여야 간 합의를 해야 한다. ”(이낙연 의원)
“균형발전과 지방분권은 반드시 같이 가야 성공한다. 또 다른 수도권이 전국에 2, 3개 정도 만들어져야 (부동산) 문제가 해결된다. ”(김경수 경남도지사)
21일 여권 주요 인사들이 마치 약속이나 한 듯 일제히 지역균형발전을 강조하면서 16년 만에 다시 ‘행정수도 이전론’에 불이 붙고 있다. 여권으로선 ‘상대적으로 낙후된 비수도권 발전’을 부각함으로써 부동산 정책 실패에 따른 부담감을 덜어내는 한편으로 동남권 신공항 등 지방 숙원사업을 해소하려는 목적이 강하다. 아울러 176석의 ‘슈퍼 여당’으로 거듭난 민주당이 과거 노무현 정부에서 못다 이룬 숙제를 풀겠다는 의지도 반영돼 있다.
전날 교섭단체 대표 연설에서 처음 행정수도 이전을 언급한 김 원내대표는 이날 오전 당 회의에서도 “수도권 과밀화와 집값 상승으로 인한 심각한 사회적 비용과 부작용이 속출하고 있다”며 행정수도 문제를 꺼냈다. 민주당은 주요 정부 부처에 이어 국회와 청와대까지 세종시로 이전해 마치 미국의 워싱턴과 뉴욕처럼 정치·행정 수도와 경제 수도 이원화 계획을 그리고 있다.
과거 헌법재판소가 2004년 위헌 결정을 내린 것에 대해서도 “시대가 바뀌었고 여건이 바뀐 만큼 결정도 바뀔 수 있다”는 돌파 의지를 내비치고 있다. 미래통합당이 당장 반발하고 있지만 “지방 민심을 생각하면 결국 야당도 반대만 할 수는 없을 것”이라는 자신감이 깔려 있다.
김 원내대표가 국회 내 ‘행정수도 완성 특위’ 구성을 공식 제안한 것과 관련해 민주당 핵심 관계자는 “통합당 의원들도 선거 때 충청권 등 지역 표심을 생각하면 계속 반대만 할 수는 없을 것”이라며 “여야 합의를 통해 추진하면 위헌 소송이 또 걸리더라도 이번에는 다른 결과가 나올 수 있다”고 자신했다.
8·29전당대회 출마를 선언한 당 대표 후보들도 일제히 거들었다. 이낙연 의원은 이날 광주에서 열린 기자간담회에서 “2004년 헌법재판소 결정을 두고 당시에도 관습헌법이라는 논리가 이상하지 않으냐는 문제 제기가 있었다”며 “그 후로 16년이 지났기 때문에 여야가 합의해서 추진하면 헌재도 다른 판단을 할 가능성이 있다”고 했다. 김
부겸 전 의원은 “자꾸 수도권으로 몰릴 수밖에 없는 현실에서 무슨 대책을 세워도 한계가 있으니 적어도 국토균형발전이라는 노무현 전 대통령의 철학을 되살려 보자는 뜻”이라고 했다.
이날 국회를 찾은 김경수 지사는 박병석 국회의장을 예방해 “참여정부에서 추진할 당시 국회와 청와대까지 이전하는 것으로 했는데 위헌 판결이 나왔다”며 “행정수도 이전은 예정대로, 계획대로 하는 게 국가적으로도 필요하다”고 힘을 보탰다. 이에 박 의장도 “세종국회가 성사되면 국가균형발전의 역할을 선도할 수 있을 것”이라고 했다.
여권 관계자는 “김 지사는 지역 최대 현안인 동남권 신공항 문제를 해결하기 위해 이참에 다시 한번 균형발전을 강조한 것으로 보인다”며 “각자 집값 문제 해결, 지방 민심 달래기, 노무현 정부 과업 달성 등 의중은 다르지만 여권 핵심 인사들이 일제히 ‘행정수도 이전론’에 힘을 실으면서 당분간 논의가 이어질 것으로 보인다”고 했다.
다만 여권 내에서도 “서울로 사람들이 몰려드는 이유가 분명히 있는데 이를 외면한 채 갑자기 행정수도 이전 드라이브를 거는 건 ‘언 발에 오줌 누기’ 격”이라는 비판도 적지 않다. 그린벨트 해제 논의를 전면 백지화하면서 마땅한 수도권 공급 대책이 없는 상황에서 임시방편으로 꺼내 든 것 아니냐는 것.
이날 정해구 전 대통령직속위원회 위원장이 “사람들이 지방으로 내려갈 구체적인 조건을 어떻게 만들 것이냐를 얘기해야 한다”고 지적한 데에 이어 이재명 경기지사도 신동아와의 인터뷰에서 “(행정수도 이전을) 부동산 정책 수단 일환으로 삼으면 부동산 시장을 더 자극할 수 있다”고 했다.
김지현 jhk85@donga.com·한상준 기자
▲ 김태년 더불어민주당 원내대표가 지난 20일 국회 교섭단체 대표연설을 통해 국회 ·청와대·정부부처 모두를 세종시로 이전하자는 '행정수도 이전'을 공론화했다.
사진 왼쪽부터 국회의사장, 청와대, 정부서울청사. ⓒ 오마이뉴스
노무현때 실패 '행정수도 이전' 다시 꺼내든 與
여당이 '행정수도 이전' 카드를 빼 들었다. 2004년 헌법재판소의 신행정수도 특별법 위헌 결정 이후 16년 만의 일이다. 그러나 헌재의 '수도=서울' 관습헌법 판결을 뒤집는 일은 간단치 않다. 여당은 법 개정만으로 수도 이전이 가능하도록 여야 합의를 모색하겠다는 입장이지만, 그마저도 다시 헌재의 판단을 받아야 가능하다.
다만 과거보다 심각해진 수도권 과밀화, 치솟은 부동산 가격 등은 16년 전과 달리 헌재의 새로운 판단을 이끌어 낼 수 있는 변수다. 여당이 '이번에는 다를 것'이라며 기대를 거는 이유다.
김태년 더불어민주당 원내대표는 21일 "국회 행정수도완성특별위원회를 구성할 것을 정치권과 시민사회에 정식으로 제안한다"고 밝혔다. 그는 20일 교섭단체 대표연설에서도 "국회가 통째로 세종시로 내려가야 한다. 청와대와 정부 부처도 모두 이전해야 한다"고 주장했다.
수도권 집중 완화를 통한 부동산 가격 하락도 염두에 둔 주장으로 풀이된다. 그는 연설에서 "수도권으로의 인구 유입은 일자리와 주거를 악화시키고 있다"며 "지방 소멸은 대한민국 전체 발전에 심각한 문제를 초래할 것"이라고 지적했다.
이에 김경수 경남지사, 이춘희 세종시장, 이시종 충북지사, 허태정 대전시장, 양승조 충남지사 등 여당 소속 광역자치단체장들은 국회를 찾아 행정수도 완성에 대한 지지를 표했다.
(사진=콘텐츠판다 제공)
16년 전 발목 잡은 '관습헌법' 뭐길래
행정수도 이전은 2002년 대선 당시 노무현 후보의 공약이었다. 2003년 취임 후 노 대통령은 신행정수도건설추진기획단을 발족하고 행정수도의 충남 연기군·공주시 이전을 추진했다. 수도권 집중 억제와 낙후된 지역 경제를 해결하겠다는 취지였다.
헌재는 2004년 10월 참여정부가 수도 이전을 위해 입법한 '신행정수도의건설을위한특별조치법'에 대해 위헌이라 판단했다. 국회와 대통령의 소재지가 "수도를 결정하는 결정적 요소"이며 "수도 이전은 참정권적 기본권인 국민투표권 행사를 배제한 것"이라고 못 박았다.
특히 '수도=서울'은 '관습헌법'에 해당한다고 판단했다. 관습헌법이란 헌법전에 기재되지 않은 사항이라도 자명하거나 전제된 사항, 보편적인 헌법원리 등을 이른다. 개헌 없이 하위법 제정 또는 개정만으로 수도를 이전할 수 없다는 의미다.
이에 법조계와 정치권을 중심으로 관습헌법의 타당성 논쟁이 번졌다. 특히 법조계에선 헌정 사상 유례없는 관습헌법 인정은 성문법 전통이 확고한 국내법 체계상 수긍하기 어렵다는 반응이 우세했다. 여당인 열린우리당에서도 '관습헌법' 개념에 맹공을 퍼부었지만, 헌재 결정을 뒤집지는 못했다. 이후 행정수도 이전 계획은 세종특별시 건설안으로 변경됐다.
與가 꼽은 '16년전'과 다른 이유
2006년 헌재 결정으로, 헌법에 '서울=수도는 관습헌법이 아니다'라는 점을 명시하는 개헌이 선행돼야 수도 이전이 가능하다. 그러나 김 원내대표는 "(개헌을 위한) 국민투표까지 가지 않아도 된다"면서 "여야 합의로 행정중심복합도시법을 개정하는 입법부 차원의 결단으로 행정수도 완성이 가능하다"고 강조했다.
이 경우에도 수도 이전 반대론자들이 헌법 소송을 제기하겠지만, 헌재가 16년 전의 판단을 뒤집는 판례 변경을 해줄 것이란 기대다.
김 원내대표는 "시대의 변화에 따라 관습헌법은 얼마든지 달라질 수 있다"며 "위헌 시비가 제기돼도 행정경험이 축적됐고 국민 의식 변화에 따라 헌재 판결도 바뀔 것"이라 봤다. 세종시가 자리 잡은 것도 중요한 밑거름이다. 그는 "이미 세종시는 행정수도 지위를 갖고 있고, 위헌화에 따른 행정 비효율과 낭비는 더 큰 문제"라고 말했다.
같은 당 김두관 의원도 비슷한 생각이다. 김 의원은 2003년 참여정부 초대 행정자치부 장관으로 행정수도 이전 실무를 주도했다. 그는 20일 CBS 라디오 인터뷰에서 "새로운 법률로 헌재 평가를 받아보고 싶다. 쉽지는 않겠지만, 헌재도 시대정신을 반영하기 때문에 다른 평가를 해 줄 수도 있을 것"이라고 기대했다.
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'위헌부터 해결'·'로드맵 제시' 등 과제도
법 개정을 위한 야당의 협조를 이끌어내기는 쉽지 않아 보인다. 주호영 미래통합당 원내대표는 21일 "위헌성 문제가 해결된 후에 뭔가 해야 한다"며 "저희는 수도권 집값이 상승하니 행정수도 문제로 관심을 돌리려고 꺼낸 주제라고 판단하고 있다"고 말했다. 다만 "세종시 자체를 좀더 발전시키려는 방안이라면, 법이 허용하는 방안이라면 용인할 수 있다"고 덧붙였다.
심상정 정의당 대표도 "김 원내대표의 제안이 진정성을 가지려면 헌법 개정을 포함해 어떤 절차를 통해서 국민을 설득할 것인지 행정수도 로드맵(단계별 이행안)을 밝히는 것이 순서"라며 "단지 부동산 실패를 모면하기 위한 국면전환용 또는 선거용 카드로 '행정수도 완성론'을 들고 나온 것은 아니길 바란다"고 꼬집었다.
호남 68.8%, 충청 66.1%, 영남 59.6% 찬성 서울은 찬 42.5% - 반 45.1% 팽팽 20대 〉 30대 〉 40대 〉 50대 순으로 찬성 응답 많아
청와대와 국회, 정부부처가 모두 세종시로 옮기는 것에 대해 우리 국민의 절반 이상은 찬성하는 것으로 나타났다. 전반적으로 수도권보다는 지방에서, 노년층보다는 젊은층에서 찬성률이 높은 것으로 조사됐다.
지난 20일 김태년 더불어민주당 원내대표는 국회 교섭단체 대표연설에서 "국회가 통째로 세종시로 내려가야 한다, 아울러 더 적극적인 논의를 통해 청와대와 정부 부처도 모두 이전해야 한다"라며 행정수도 이슈를 공론화했다. <오마이뉴스>는 여론조사기관 리얼미터에 의뢰해 다음날인 21일 하루 동안 전국 만 18세 이상 성인남녀 500명(총통화 10788명, 응답률 4.7%)을 대상으로 청와대·국회 등의 세종시 이전 찬반 의견을 물었다. 질문은 다음과 같다.
Q. 선생님께서는 청와대와 국회, 정부 부처가 모두 세종시로 이전하는 것에 대해 찬성하십니까, 반대하십니까? (선택지 1~2번 무작위 배열)
1번. 찬성한다 2번. 반대한다 3번. 잘 모르겠다
조사 결과, '이전 찬성' 응답이 53.9%로 나타나 34.3%에 그친 '이전 반대'보다 높았다. 두 의견의 차이는 19.6%p로 오차범위(95% 신뢰수준에 ±4.4%p)를 넘어섰다. '잘 모름'은 11.8%였다.
권역별로는 광주·전라(찬성 68.8% - 반대 25.6%)와 대전/세종/충청(찬 66.1% - 반 22.9%)에서 찬성 의견이 60% 중후반대를 기록했다. 이어 부산/울산/경남(찬 59.6% - 반 27.0%), 경기/인천(찬 53.0% - 반 35.2%) 순으로 찬성 여론이 높았다. 청와대와 국회가 있는 서울(찬 42.5% - 반 45.1%)과 미래통합당 지지가 강한 대구/경북(찬 46.4% - 반 45.7%)에선 팽팽했다.
연령대별로 살펴보면, 20대(18·19세 포함) 66.6%, 30대 60.4%, 40대 58.8%, 50대 50.1%로 젊을수록 청와대와 국회 등의 세종시 이전에 찬성률이 높았다. 60대는 찬성 39.8% - 반대 46.8%, 70세 이상은 찬성 42.4% - 반대 46.9%로 오차범위 안에서 비등했다.
지지정당별로는 민주당 지지층의 69.1%, 정의당 79.5%, 열린민주당 77.3%가 이전 찬성 의사를 표했지만, 미래통합당 지지층은 54.8%가 이전 반대 뜻을 밝혔다. 문재인 대통령 국정운영 긍정 평가층은 72.6%가 찬성한다고 답한 반면, 부정 평가층은 50.5%가 반대한다고 응답했다.
이념성향별 분석에서는 진보층(찬 68.5% - 반 21.1%)과 중도층(찬 52.3% - 반 34.7%)은 이전 찬성 여론이 높았고, 보수층은 찬성 44.3% - 반대 48.4%로 팽팽했다.
16년만에 재등장한 행정수도 이슈... 치솟는 수도권 집값이 주요 배경
청와대와 국회, 정부 부처가 모두 세종시로 이전한다는 것은 곧 '행정수도의 완성'을 의미한다. 행정수도는 오래된 이슈다. 2002년 노무현 전 대통령의 대선 공약에서 시작된 행정수도는 참여정부가 출범하면서 '신행정수도특별법'으로 속도가 붙었지만, 2004년 10월 헌법재판소가 "서울이 수도라는 점은 조선왕조 이래 형성된 관행이자 관습헌법"이라며 위헌 결정을 하면서 급브레이크가 걸렸다.
결국 우여곡절 끝에 '수도'의 상징 격인 청와대와 국회 등은 서울에 남긴 채 '행정중심복합도시(세종시)'로 축소·변형 추진되어 현재에 이르고 있다.
이번 여론조사 결과는 행정수도를 둘러싼 이슈가 아직 살아있음을 보여준다. 특히 16년 전과 비교해 수도권 과밀이 더욱 심화되고 집값 상승 문제가 거의 임계점 수준까지 다다랐다는 점이 이 이슈를 다시 끌어올리는 동력으로 작용하는 것으로 보인다.
김태년 원내대표는 "수도권으로의 인구 유입은 일자리와 주거를 더욱 악화시키고 있다"라며 "그렇게 했을 때(청와대, 국회, 정부부처가 모두 세종시로 이전했을 때), 서울·수도권 과밀과 부동산 문제를 완화할 수 있다"라고 주장했다.
하지만 높은 찬성 여론과 별개로 조만간 이전이 추진되기는 쉽지 않아 보인다. 당장, "이제 와서 헌재 판결을 뒤집을 수 없는 것(김종인 미래통합당 비상대책위원장)"이라는 반박이 나온다.
주호영 통합당 원내대표는 21일 기자들과 만나 "저희는 수도권 집값이 상승하니 행정수도 문제로 관심을 돌리려고 꺼낸 주제라고 판단하고 있다"고 말했다. 한마디로 부동산 문제로 악화된 민심을 달래기 위한 '꼼수'라는 주장이다.
민주당은 "행정수도 이전은 여야 합의와 입법으로도 가능하다"며 국회 행정수도완성특위 구성을 공식 제안했다. 좀더 근본적으로 다시 헌재의 판단을 물어보자는 주장도 나온다.
같은 당 김두관 의원은 라디오 방송에 출연해 신행정수도특별법 발의를 준비하고 있다면서 "헌재의 평가를 받아보고 싶다"고 밝혔다. 차기 대선 이슈로 부각될 경우 개헌 문제와 연결될 가능성도 열려있다.
이번 조사는 무선(80%)·유선(20%) 자동응답(ARS) 방식으로 조사됐다. 표집방법은 무작위생성 표집틀을 통한 임의 전화걸기 방식을 사용했고, 통계보정은 2020년 4월말 행정안전부 주민등록인구통계에 따른 성·연령·권역별 가중 부여방식으로 이뤄졌다. 표본오차는 95% 신뢰수준에서 ±4.4%p다. 자세한 조사 결과는 오른쪽 '자료보기' 버튼을 클릭하면 된다.
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더불어민주당 김태년 원내대표가 지난 20일 행정수도 이전을 제안한 가운데 이날 세종시 어진동 인근에 공사 현장임을 알리는 팻말이 놓여 있다.
연합뉴스
박원순·부동산 실패 국면 뒤집기?… ‘행정수도 이전’ 불 지피는 與
행정수도 이전 드라이브… 실현가능성은
더불어민주당 김태년 원내대표가 20일 국회 교섭단체 대표연설에서 청와대와 국회의 세종시 이전을 촉구한 것을 신호탄으로 여권이 ‘행정수도 이전’ 드라이브를 강하게 걸고 있다. 21일에는 민주당 당권·대권 주자들과 여당 출신 국회의장까지 나서 행정수도 이전론에 가세했다. 2004년 헌법재판소의 위헌 결정으로 일단락됐던 수도 이전 논란이 재점화하는 흐름이다.
김 원내대표는 이날 원내대책회의에서 “수도권 집중해소와 국가균형 발전을 위해 행정수도 이전을 공론화해야 할 분명한 이유가 생겼다”며 “사회적 논의를 추진하기 위해 국회에 행정수도 완성 특별위원회를 구성할 것을 제안한다”고 밝혔다. 그는 “(위헌 판단이 내려졌던) 2004년과 2020년 대한민국은 다르고 국민 생각도 바뀌었다”고 주장했다.
여권이 행정수도 이전 카드를 재추진하면서 내세운 명분은 국가균형발전이다. 이를 위해선 세종시를 행정수도로 완성해야 한다는 게 여권의 논리다. 동시에 갈수록 부정적 여론이 번지는 부동산 대책에 대한 고민이 작용한 것으로 보인다. 인구 절반이 수도권에 몰린 현 상황을 확 바꾸지 않으면 어떤 처방도 한계를 띨 수밖에 없다는 게 중론이다.
이재명 경기지사는 언론과의 통화에서 “행정수도 이전은 바람직하다”며 “수도권 집중은 우리나라 모든 문제의 근원으로, 국토 균형 발전과 자치분권 면에서 중요하기 때문에 이번 기회에 깊이 한번 생각해볼 가치가 있다”고 밝혔다.
그는 “우리나라는 수도권 일극화 문제 때문에 심각한 여러 문제가 발생하고 있는데 그중 하나가 부동산 가격의 폭등”이라고 지적했다. 김부겸 전 의원도 이날 YTN 라디오에서 “자꾸 수도권으로 몰릴 수밖에 없는 현실을 두고 대책을 세워봐야 한계가 있으니, 노무현 전 대통령이 시도했던 국토균형발전 철학을 되살려 보자고 하는 뜻인 것 같다”며 찬성론을 폈다.
김경수 경남지사는 이날 국회에서 박병석 국회의장 예방을 마치고 기자들에게 “행정수도 이전은 예정대로 추진하는 게 필요하다”며 “실제로 청와대가 이전할 예정 부지까지 행정복합도시 계획에 들어가 있다”고 설명했다. 박 의장도 김 지사를 만난 자리에서 “세종국회가 성사되면 균형발전에 선도적 역할을 할 수 있을 것”이라고 찬성 의사를 표했다.
일각에선 여권의 드라이브가 부동산을 매개로 개헌론을 불지피기 위한 시도라는 관측도 나온다. 야당은 부동산 문제 등 정책 실패를 덮기 위한 ‘국면전환용 카드’라고 비판한다.
미래통합당 주호영 원내대표는 “수도권 집값이 상승하니 행정수도 문제로 관심 돌리려고 꺼낸 주제라고 판단한다”며 “다만 세종시 자체를 좀 더 발전시키기 위한 방안이라면, 법이 허용하는 범위 내에서 저희는 용인할 수 있다”고 말했다. 국회와 청와대까지 이전하는 행정수도 이전에 반대한다는 뜻을 분명히 한 셈이다.
여권 인사들의 발언에선 실제 실행에 옮기겠다는 의지가 읽힌다. 여당 내에선 개헌 대신 헌재의 결정을 다시 받아보자는 방안도 나온다.
이낙연 의원은 MBC 라디오에 출연해 “여야가 (행정수도 이전에) 합의하거나, 헌재에 다시 의견을 묻는 방법이 있을 수 있다”며 “헌재가 행정수도 이전은 관습헌법에 위배된다는 초유의 논리로 막았던 게 2004년, 16년 전이다. 세월도 많이 흘렀다”고 강조했다.
◆與 “시대 변했다” 외치지만… 개헌·野반대 등 난제 산적
“180석 여당이 됐는데 이제는 행정수도를 완성할 때가 됐다.” 더불어민주당 지도부는 김태년 원내대표가 지난 20일 국회 교섭단체 대표연설에서 언급한 행정수도 이전안에 대해 부동산 문제를 풀기 위한 차원을 넘어선다는 입장이다.
원내지도부 관계자는 21일 통화에서 “행정수도 이전은 김 원내대표의 지론이었다. 21대 국회의 논의 안건으로 해야겠다는 생각을 원래부터 갖고 있었다”면서 “거기에 마침 수도권 과밀문제와 균형발전 문제가 결과적으로 부동산 문제의 원인 중 하나인 만큼 자연스럽게 연결되는 것”이라고 전했다.
민주당 원내대표단은 지난 19일 행정수도 이전을 재추진한다는 방침을 정하고 추진 방안을 논의했다. 당시 회의에 참석했던 한 의원은 통화에서 “(2004년 헌법재판소가 신행정수도건설특별법에 대해 위헌 결정을 내린 만큼) 헌재 판단을 다시 받을지, 헌법을 고칠지, 여야가 합의를 볼지, (개헌) 국민투표를 할지에 대해 이야기했다”며 “여야가 정치적 합의를 하면 굳이 개헌을 안 해도 돼 오늘 김 원내대표가 국회 특위를 구성하자고 제안한 것”이라고 설명했다.
민주당은 여야 합의로 행정수도를 이전하는 방안을 1순위로 꼽고 있다. 하지만 제1야당인 미래통합당은 행정수도 이전에 부정적 반응을 보여 합의를 통한 실현 가능성은 희박하다.
2004년 헌법재판소는 행정수도를 충청권으로 이전하기 위한 근거법인 신행정수도건설특별법에 대한 헌법소원심판 사건에서 “서울이 수도라는 점은 관습상 불문헌법에 해당한다”며 위헌 결정을 내렸다. 그러면서 “우리나라의 수도가 서울인 것은 우리 헌법 관습헌법으로 정립된 사항이며, 여기에는 아무런 사정의 변화도 없다고 할 것이므로 이를 폐지하기 위해서는 반드시 헌법 개정의 절차에 의하여야 한다”고 밝혔다.
행정수도 이전을 위해서는 개헌이 필요하다는 얘기다. 범여권(민주당, 정의당, 열린우리당, 기본소득당, 시대전환)의 의석수는 187석으로 개헌안 가결정족수(200석)에 못 미친다.
하지만 섣부르게 개헌 논의가 시작되면 정국의 블랙홀이 돼 갈등이 극대화할 수 있다. 민주당 박성준 원내대변인은 기자들과 만나 “행정수도 이전과 관련해 개헌까지는 논의가 안 됐다”며 “지속적으로 추진하겠다는 의지를 담았고 그렇게 할 것”이라며 개헌 추진에는 선을 그었다.
그래서 대안으로 모색되는 것이 헌재의 결정을 다시 받아보는 방안이다. 김 원내대표는 이날 “그간 시대가 변해 합헌이 나올 것”이라고 강조했다. 노무현정부에서 행정자치부 장관을 지냈던 김두관 의원은 라디오방송에서 “신행정수도이전특별법을 마련하겠다”며 “새 법률로도 행정수도 이전이 가능하다”고 밝혔다.
과거 동성동본 금혼과 호주제, 간통죄도 수십년간 헌재에서 합헌 결정을 내리다가 시대상황이 변하면서 헌법불합치 또는 위헌 결정으로 바뀌었다. 문재인정부 출범 이후 헌법재판관 8명 가운데 6명이 진보 성향 재판관으로 교체됐다는 점도 여권의 행정수도 이전 과정에서 변수가 될 전망이다.
20일 오후 세종시 어진동 세종국회의사당 이전 예정 부지로 알려진 인근에 중장비들이 주차되어 있다.
연합뉴스
하지만 실제 실행까지는 난관이 적지 않다. 야당의 반발 외에도 수도권 여론의 추이 등이 발목을 잡을 수 있다. 최창렬 용인대 교수는 “행정수도 이전은 엄청난 대한민국 프로젝트인데 여야 협의과정이나 외부 의견을 들어보는 절차도 없이 여당 원내대표가 연설 형식으로 제안한 것에 대해 국면전환용이라는 오해를 받을 수 있다”며 “국토 균형발전과 권력분산 측면에서 검토할 필요성이 있지만 실현 가능성은 떨어진다”고 말했다.
곽은산·이창훈·이현미·김민순 기자 silver@segye.com
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(사진=연합뉴스)
전방위로 '행정수도 이전' 띄우는 민주당의 세가지 포석
김태년·이낙연·김두관·김경수, 행정수도 연일 언급 수도권 과밀화 해소…부동산 민심 달래기 '장기 처방' 대선 앞두고 공론화, 손해볼 것 없다는 판단
"대선 이슈로 가면 야당서 대놓고 반대하기 어려울 것" 부동산 가격잡기·균형발전·개헌 3가지 포석
더불어민주당이 연일 세종시 행정수도 이전 필요성을 역설하고 있다. 김태년 원내대표가 20일 교섭단체대표 연설에서 "국회와 청와대, 정부 부처를 모두 세종특별자치시로 이전하자"고 언급한 이후, 강력한 차기 대권주자로 분류되는 이낙연 의원, 참여정부 시절 행정자치부 장관을 지내며 수도 이전을 지휘했던 김두관 의원 등도 행정수도 이전 분위기를 적극 띄우고 있다.
지난 2004년 헌법재판소가 "국민의 참정권적 기본권이 훼손됐다"며 위헌 결정을 내린 행정정수도 이전 필요성을 민주당이 다시 꺼내든 이유는 무엇일까?
◇ 김태년, 행정수도 완성 특별위 구성 공식 제안
김태년 원내대표는 21일 "우리 사회의 수도권 집중 해소와 국가균형 발전을 위해 행정수도 완성 문제를 공론화 해야 한다"며 국회 내 행정수도 완성 특별위원회 구성을 공식 제안했다. 그는 전날 교섭단체대표연설에서도 "행정수도 완성은 국토 균형발전과 지역 혁신성장을 위한 대전제이자 필수 전략"이라며 "국회와 청와대, 정부 부처를 모두 세종특별자치시로 이전해 행정수도를 제대로 완성해야 한다"고 역설했다.
이낙연 의원은 광주시의회에서 열린 기자간담회에서 "전면적인 행정수도 이전을 목표로 여야 협의가 필요하다. 헌재의 위헌 판단이 16년 전인데 당시 관습 헌법이라는 논리가 이상하지 않냐는 문제 제기가 있었다"고 말했다.
김두관 의원도 이날 CBS라디오 '김현정의 뉴스쇼'에 출연해 "(행정수도 건설은) 개헌 사안이 아니냐는 얘기도 있지만, 법률로도 가능하다. 신행정수도이전특별법을 저희 의원실에서 준비하고 있다"고 힘을 보탰다.
김 의원은 2004년 헌재 위헌 결정으로 논의가 끝났다는 야당의 주장에 대해 "이미 끝난 이야기다. 그렇게 얘기를 하시는 데 저는 끝난 얘기가 아니고 새롭게 시작해야 된다라고 생각한다"고 강조했다. 박병석 국회의장을 예방하기 위해 국회를 찾은 김경수 경남지사 역시 "행정수도 이전은 계획대로 추진하는 것이 국가적으로 필요하다. 실제로 청와대 이전 예정 부지까지 행정중심복합도시 계획에 다 들어있다"고 언급했다.
박 의장도 "수도권은 전국 면적의 11.8%밖에 안 되는데 인구의 과반이 몰리면서 여러 부작용이 발생한다"며 "세종시 국회가 성사되면 국가 균형 발전과 역할을 선도할 수 있을 것"이라고 힘을 실었다.
청와대도 나섰다. 청와대 핵심 관계자는 이날 "여야가 합의한다면 행정수도 이전에 반대할 이유가 없다. 국무회의 등 일부 기능을 세종으로 이전하는 것은 지금도 충분히 가능하다"고 말했다.
◇ 부동산 가격잡기·균형발전·개헌 3가지 포석
왼쪽부터 더불어민주당 김태년 원내대표, 이낙연 의원, 김두관 전 의원, 박병석 국회의장
(사진=노컷뉴스 자료사진)
행정수도 이전에 대한 민주당의 이같은 거침없는 행보는 부동산 폭등이 결국 수도권 과밀화와 떼려야 뗄 수없는 관계에 있다는 인식에서 출발한다. 인구 절반 이상이 수도권에 집중돼 있는 한 단기적인 공급·수요 정책만으로 부동산 가격을 잡을 수 없다는 현실적 고민도 자리한다.
개발제한구역(그린벨트) 해제와 용적율 상향 조정을 통한 도심 고밀도 개발, 재건축·재개발 규제 완화 등 일시적 처방보다는 국토균형 발전을 통한 수도권 과밀화 해소가 근원적 접근이라는 판단이다.
민주당의 한 중진 의원은 CBS노컷뉴스와의 전화통화에서 "수도권 주민들도 (과밀화에 따른) 피로감이 있어서 크게 반발하지는 않을 것으로 보인다"며 "영호남 입장에서도 모두 수도권과의 접근성에 사활을 걸고 있는데 (행정수도 이전이) 도움될 것으로 생각할 것"이라고 말했다.
세종시로 국회와 청와대, 정부 부처를 옮기려는 첫 번째 이유가 최근 악화된 부동산 민심을 조기에 수습하려는 장기적 처방이라면, 두 번째 이유는 행정수도 이전 논의를 공론의 장으로 끌어들여도 크게 손해볼 것은 없다는 민주당 판단이 깔렸다. 민주당의 또다른 4선 의원은 "대통령 선거 기간이 다가올수록 여야 정치권 모두 충청권 표심을 의식하지 않을 수 없다"며 "통합당도 대놓고 반대만은 못할 것"이라고 설명했다.
민주당 원내 핵심관계자 역시 "행정수도 이전 의제를 민주당이 꺼냈다고 통합당이 계속 외면만 할 수는 없다. 국론에 부치는 시기에 다른 의견을 낼 수 있겠지만 행정수도 자체나 논의기구 설치를 반대하기는 어려울 것"이라며 "통합당도 대선을 치르고 국가균형발전을 담아야 한다"고 말했다.
민주당의 이같은 판단 배경에는 2004년 헌재의 위헌 결정 이후 국민 의식이 과거와는 상당히 달라졌다는 분석도 작용한다. 세종시 건설 초기만 해도 제대로 된 행정도시가 될 수 있을 것이냐는 우려가 10여 년이 흐르면서 불식됐다. 또 서울시민들도 '서울이라는 수도가 공동화되지는 않겠구나. 서울이 커지면 커졌지 한국에도 워싱턴시티와 같은 도시가 있는 게 나쁘지 않겠다'는 인식이 자리 잡았고, 이를 통합당이 마냥 외면할 수는 없다는 자신감이다.
민주당은 현재 행정수도 이전 논의가 개헌 논의로 확산되는 것을 경계하고 있지만, 차기 대선 과정에서 아예 행정수도를 명시한 지방분권 강화와 국가균형발전으로 개헌 논의가 자연스럽게 이어지는 것도 나쁘지는 않다고 판단하는 것으로 알려졌다. 세 번째 이유다.
지난 2018년 문재인 대통령이 국회에 제출한 지방분권형 정부 개헌안은 부결됐지만 개헌 조문화 작업은 이미 완료돼 언제든 다시 꺼내들 수 있게 준비돼 있고, 1987년 체제를 뛰어넘지 못하는 현행 헌법에 개헌 필요성은 꾸준히 제기되고 있기 때문이다.
김두관 의원은 "시대가 너무 많이 변화했기 때문에 그 변화에 맞는 옷을 입혀주는 게 맞다"며 "(개헌 문제는) 대선 때 공약을 내서 국민들의 선택을 받는 대통령이 강력한 의지를 가지고 해야 되지 않을까 싶다"고 말했다.
김태년 더불어민주당 원내대표가 20일 교섭단체 대표연설에서 "행정수도를 제대로 완성할 것을 제안한다. 길거리 국장, 카톡 과장을 줄이려면 국회가 통째로 세종시로 내려가야 한다"면서 "아울러, 더 적극적인 논의를 통해 청와대와 정부 부처도 모두 이전해야 한다"고 주장했다.
김 원내대표는 "그렇게 했을 때, 서울·수도권 과밀과 부동산 문제를 완화할 수 있다"며 "행정수도 완성은 국토균형발전과 지역의 혁신성장을 위한 대전제이자 필수 전략이다. 국회의 결단이 필요하다"고 주장했다.
행정수도 이전은 지난 2004년 노무현 정부 당시 헌법재판소로부터 위헌 판결이 난 사안이다. 김종인 미래통합당 비상대책위원장은 "행정수도를 옮기자는 건, 지난번 헌법재판소 판결문에서 그렇게 할 수 없다는 게 결정됐다. 이제와서 헌재 판결을 뒤집을 수는 없다"고 선을 그었다.
Q. 개헌 없이 행정수도 이전 할 수 있나?
현재로서는 개헌 없이 행정수도를 이전할 수 있는 방법은 없다. 헌재는 지난 2004년 10월 "수도이전을 확정하고 이전절차를 정하는 법률은 '우리 수도가 서울'이라는 불문의 관습헌법 사항을 헌법개정 절차를 이행하지 않은 채 법률의 방식으로 변경한 것"이라며 "국민의 헌법개정 국민투표권을 침해했으므로 헌법에 위반된다"고 판시했다. 수도 이전은 법률 개정이 아닌 헌법 개정으로 이뤄져야 한다는 의미다.
헌법을 개정하기 위해선 국회 재적의원(300명) 3분의 2의 찬성이 필요하다. 현재 통합당의 의석은 103석으로 통합당을 제외한 모든 정당이 개헌에 동의하더라도 개헌은 불가능한 상황이다. 국회를 통과하더라도 국민투표에서 과반이 넘는 득표를 얻어야 하기 때문에 사실상 힘들다고 볼 수 있다.
Q. 국회의 세종시 '완전 이전'은 개헌 없이 가능할까?
해당 안에 대해 헌재가 판단을 내린 적은 없다. 다만 2004년 당시 판결을 되짚어 보면 유추해볼 수 있다. 헌재는 당시 "수도란 최소한 정치·행정의 중추적 기능을 수행하는 국가기관의 소재지를 뜻하는 것이라 할 것"이라고 했다. 또 "입법기관의 '직무소재지'라는 것은 수도로서의 성격의 중요한 요소의 하나"라며 "국민의 대표기관으로서 국민의 정치적 의사를 결정하는 국회의 소재지가 어디인가 하는 것은 수도를 결정하는데 있어서 특히 결정적인 요소가 된다고 할 것"이라고 했다.
이를 되짚어 본다면 국회는 수도를 구성하는 결정적 요소이기 때문에 개헌 없이 국회를 완전히 이전하는 것은 개헌이 필요하다는 주장이 나올 수도 있다. 다만 청와대와 정부부처 등 행정부 또한 수도 구성의 결정적 요소로, 국회'만' 이전하는 것은 수도 이전이 아니라는 판단도 가능하다.
Q. 대법원 등 사법기관의 이전은 가능할까?
대법원과 헌법재판소 등 사법부를 옮기는 것은 가능할 것으로 보인다. 헌재는 "헌법재판권을 포함한 사법권이 행사되는 장소와 도시의 경제적 능력 등은 수도를 결정하는 필수적인 요소에는 해당하지 아니한다고 볼 것"이라고 판시했다.
사법부는 수도성립의 결정적 요소가 아니라는 의미다. 때문에 법률적 정비를 통해 대법원과 헌법재판소 등 사법부를 이전하는 것은 가능할 것으로 보인다.
김태년 더불어민주당 원내대표가 20일 국회 본회의에서 교섭단체 대표 연설하고 있다.
[유대길 기자, dbeorlf123@ajunews.com]
김도형 semiquer@ajunews.com
행정수도 이전 재점화/전경하 논설위원
2004년 10월 21일. 노무현 정부가 추진하던 ‘신행정수도의 건설을 위한 특별조치법’이 위헌 판결을 받은 날이다. 헌법재판소는 대한민국의 수도는 서울이라는 ‘관습헌법’에 위반된다고 심판했다. 1년여가 지난 2005년 11월 24일 ‘행정중심복합도시 건설을 위한 특별법’에 대한 위헌 소송은 각하됐다.
수도를 상징하는 대통령과 국회가 서울에 있고, 정보통신기술이 발달한 현대사회에서 떨어져 있어도 원활한 의사소통 수단이 확보되면 대통령이 통제력을 확보하는 것이 어렵지 않고, 정부 부처가 옮겨 가도 행정부의 기본적 구조에 변화가 발생하지 않는다는 점 등이 이유로 거론됐다.
그 결과 ‘행복도시’ 세종시가 만들어져 2012년 총리실을 시작으로 지난해 행정안전부까지 옮겼다. 아직 법무부가 경기 과천, 외교부·국방부·여성가족부·통일부·금융위원회가 서울에 있다. 세종시 이주 초창기 공무원들 사이에서는 헌재가 행정의 효율성은 전혀 고려하지 않았다는 불만이 팽배했다.
코로나19로 대면 접촉이 지금은 줄었지만 국회의원들은 고위 공무원들의 대면 보고나 설명을 요구하고, 고위 공무원도 눈도장 등을 찍고자 청와대나 국회를 찾는다. ‘길 과장’, ‘길 국장’이라는 신조어가 생겼고 정책의 수준이 떨어졌다는 평가도 꾸준히 나오고 있다.
‘신행정수도 시즌 2’가 시작됐다. 김태년 더불어민주당 원내대표가 지난 20일 국회에서 수도권 과밀과 부동산 문제 완화를 위해 국회와 청와대, 정부 부처 모두 세종시로 내려가자고 했기 때문이다. 김 원내대표는 21일에도 같은 주장을 했다.
여당의 행정수도 이전 주장을 놓고 부동산 가격 안정화를 핑계로 부리는 꼼수라는 주장과 국토의 균형발전을 위해 필요하다는 주장이 팽팽히 맞서고 있다. 국토 면적의 12%인 수도권에 사는 인구가 올해 처음으로 비수도권 인구를 추월했다. 2004년 헌재의 판결문에는 수도를 옮기려면 개헌을 통해 새로운 수도 설정의 조항을 신설해야 한다고 돼 있다. 문재인 정부가 2018년 제출한 개헌안에 수도를 법률로 정한다는 조항이 있는 이유다.
다른 나라도 행정수도를 경제·정치적 이유 등으로 옮겼다. 브라질은 내륙 개발을 위해 1960년 해안에 위치한 리우데자네이루에서 브라질리아로, 호주는 1909년 멜버른에서 캔버라로 옮겼다.
캔버라가 양대 도시인 멜버른과 시드니의 중간이어서다. 독일은 1991년 본에서 분단 이전 수도였던 베를린으로 옮겼다. 행정 비효율 논란이 있지만 명분이 이겼다. 효율을 따진다면 청와대와 국회가 세종시로 옮겨야 마땅하다. 그러나 이런 이전은 정치적 꼼수 대신 개헌 등 정석대로 해야 한다.
lark3@seoul.co.kr
김태년 더불어민주당 원내대표가 21일 국회에서 열린 아파트경비노동자 등 공동주택 종사자 고용안정과 권익보호를 위한 상생협약식에서 인사말을 하고 있다.
뉴스1
'행정수도 이전' 방법론 두고 정치권 왈가왈부
국회와 청와대를 통째로 세종시로 옮기자는 김태년 더불어민주당 원내대표의 ‘행정수도 이전’ 카드가 정치권의 쟁점으로 급부상하고 있다. 여야 모두 수도권 과밀화 억제와 균형발전이라는 취지에 공감하나 각론에서 의견이 엇갈린다. 민주당은 “헌법을 개정하지 않고도 수도 이전이 가능하다”는 입장이나, 통합당은 “개헌 사항”이라며 반대 입장이다.
결국 여야가 개헌에 접점을 좁히지 못할 경우 현행 헌법 체계에서 추진이 가능한 ‘국회 세종시 분원(分院)’ 방안에 힘이 실릴 것이라는 관측이 나온다
개헌 없이, 국회 통째로 내려 보내겠다는 與
국회와 청와대 이전 논의의 출발점은 개헌과 연결돼 있다. 노무현 정부 시절인 2004년 헌법재판소는 행정수도를 충청권으로 이전하기 위한 근거법인 ‘신행정수도의 건설을 위한 특별조치법’에 대해 위헌 결정을 내렸다.
당시 헌재는 “서울이 수도(首都)라는 점은 관습상 불문헌법에 해당한다”고 했다. 헌법에 ‘대한민국 수도는 서울이다’는 조항은 없다. 하지만 조선시대 이래 형성된 관습헌법이라, 개헌 없는 수도 이전은 위헌이라는 취지였다. 이 때문에 법조계에서는 수도 이전을 위해서는 헌법을 개정해 ‘대한민국의 수도는 서울, 행정수도는 세종시다’ 또는 ‘대한민국 수도는 법률이 정한다’ 등의 조항을 담아야 한다는 의견이 지배적이었다.
하지만 민주당 지도부는 “개헌 없이도 행정수도 이전이 가능하다”는 입장이다. 핵심근거는 국민 여론이 2004년 때와 달라졌다는 것이다. 실제 민주당은 지난 주말 자체 여론조사를 통해 ‘행정수도 이전이 필요하다’는 국민적 공감대가 형성됐다는 결론을 내린 것으로 알려졌다.
일단 여야 합의로 행정수도 이전 근거를 담은 법안을 만들면, 설령 이후에 위헌소송이 들어오더라도 헌재가 제동을 걸 수 없다는 논리다.
2004년 위헌 판결 당시 헌재도 ‘세월의 흐름과 상황의 변화에 따라 국민적 합의가 상실된 경우 관습헌법은 자연히 사멸하게 된다’고 여지를 뒀다. 이에 대해 민주당 핵심 관계자는 이날 “개헌하지 않고, 국회 전체가 세종으로 100% 이전하는 방안만 검토하고 있다”고 했다.
세종시 행정중심복합도시 전경.
행정도시건설청 제공
개헌 부담 없는 ‘국회 일부 이전’도 거론
하지만 개헌 없는 국회와 청와대 이전 논리가 정치권에서 공감대를 형성하고 있지 않다. 주호영 통합당 원내대표는 “행정수도 이전은 헌재에서 위헌 결정을 내렸다”고 반대 의사를 분명히 했다. 김성환 민주당 의원도 “청와대와 국회가 완전 이전을 하려면 그건 개헌 사항”이라고 했다. 문제는 민주당이 통합당을 끌어들이기 위해 선뜻 개헌을 제안하기도 어렵다는 점이다.
행정수도 이전을 위한 ‘원포인트’ 개헌을 한다고 해도 개헌이 의제가 되는 순간 모든 이슈를 빨아들이는 블랙홀이 될 가능성이 높아서다. 민주당 원내지도부 관계자는 “개헌 정국은 코로나19 국난 극복을 최우선 과제로 삼고 있는 당 입장에서 모양새가 좋지 않다”며 “개헌은 선택지에서 배제했다”고 귀띔했다.
이 때문에 일각에서는 개헌의 정치적 부담이 없는 ‘국회 일부 이전’ 방안이 절충안으로 거론된다. 2004년 당시 헌재는 수도를 ‘정치ㆍ행정의 중추적 기능을 수행하는, 국회와 대통령의 소재지’로 정의했는데, 이를 벗어나지 않는 선에서 이전을 논의하자는 것이다.
2017년 국회사무처 의뢰를 받은 한국행정연구원은 “완전 이전이 불가능할 경우 차선책으로 국회 세종 분원 설치를 고려하자는 다수 전문가 의견이 제기됐다”고 언급했다. 당시 연구원은 ‘완전 이전’에 대해 “위헌 소지가 농후하다”며 세종 부처 소관 상임위원회와 예산결산특별위원회 조직과 기능을 일부 혹은 전부 이전하는 방안을 제시했다.
윤수정 공주대 교수는 “국회를 통째로 옮기는 게 최선이지만 위헌 소지가 있기에 일부 이전이 현실적”이라며 “다만 국회의 중추적 기능이 상임위냐, 본회의냐에 따라 일부 이전도 위헌 소지는 있다”고 했다. 가령 국회의 본질이 상임위 활동이라고 한다면 상임위 이전은 헌재 가이드라인에 위배된다는 뜻이다.
이춘희 세종시장(왼쪽부터), 이시종 충북지사, 더불어민주당 이해찬 대표, 허태정 대전시장, 양승조 충남지사가 21일 국회에서 열린 충청권 예산정책협의회에 앞서 행정수도 완성 지지 표명 환영 충청권 공동선언문에 서명을 마친 후 기념촬영 하고 있다.
연합뉴스
이날 김태년 민주당 원내대표는 “행정수도 완성에 대한 사회적 논의를 추진하기 위해 국회에 행정수도 완성 특별위원회를 구성할 것을 정식으로 제안한다”며 통합당 참여를 촉구했다.
이와 관련, 민주당 원내지도부의 한 의원은 “현재 통합당 의원 지역구 구성을 보면 수도권 의원이 적고 충청권이 많다”며 “지난 19대 대선에서도 홍준표 후보가 행정부와 국회의 세종 이전을 공약하기도 한 만큼, 결국 논의에 참여할 수밖에 없을 것”이라고 관측했다.
